关于取消附加税费和印花税的建议

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引言
附加税费(城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加),作为特定历史时代的产物,随着国地税体制和财政分配体制的多次改革和时代的发展,已具备取消的条件。建议在下一次减税降费时进行,可通过分配比例调整、转移支付等方式保持中央和地方财政的平衡。印花税在税收占比小,但纳税人遵从成本高,亦不适应信息技术与商业创新的时代,建议取消,对于证券市场可通过交易手续费等方式进行调节。
一、附加税费和印花税的历史和作用
(一)城市维护建设税的历史
根据《城市维护建设税暂行条例》(国发〔1985〕19号),“为了加强城市的维护建设,扩大和稳定城市维护建设资金的来源”,于1985年1月1日起开征城市维护建设税,“以纳税人实际缴纳的产品税、增值税、营业税税额为计税依据”,税率分1%、5%、7%三档。
在此之前城市维护建设资金主要有以下来源:
1. 城市维护和建设资金
一九七九年至一九八四年期间,国家陆续核批的有关城市按工商利润计提5%(或实行定额补助)的城市维护和建设资金。
2.国拨城市维护费
国家支出预算安排的城市维护费。
3.“工商税”附加
一九七三年起采取收入退库办法提留的地方“工商税”附加。
4.公用事业附加
1964年起正式征收。
5. 工商所得税附加
1958年起按1%征收。
以上来源,在征收城市维护建设税后,1~3项同时取消,工商所得税附加因工商所得税取消而于1986年完全取消,公用事业附加于2017年4月1日起完全取消。
(二)教育费附加的历史
根据1986年4月28日国务院发布的《征收教育费附加的暂行规定》,“加快发展地方教育事业,扩大地方教育经费的资金来源”,于1986年7月1日起征收教育费附加,“以各单位和个人实际缴纳的增值税、营业税、消费税的税额为计征依据,教育费附加率为3%”。
(三)地方教育附加的历史
在2010年之前,各地有的开征,有的没征,开征的时间不等,征收标准也不同。在《关于统一地方教育附加政策有关问题的通知》(财综〔2010〕98号)下发后,为“进一步规范和拓宽财政性教育经费筹资渠道,支持地方教育事业发展”,“统一开征地方教育附加”,“地方教育附加征收标准统一为单位和个人(包括外商投资企业、外国企业及外籍个人)实际缴纳的增值税、营业税和消费税税额的2%”。
(四)印花税的历史
1958年,政务院颁布《印花税暂行条例》,开征印花税,但1958年将印花税并入工商统一税。直到1988年,国务院发布《印花税暂行条例》(国务院令〔1988〕11号),印花税才从1988年10月1日起再次征收。
(五)附加税费和印花税和作用
根据财政部网站数据,2018年税收总额156401亿元,其中:国内增值税61529亿元,国内消费税10632亿元,城市维护建设税4840亿元,印花税2199亿元(其中证券交易印花税977亿元)。
财政部未公布教育费附加和地方教育附加的数据,但可按国内增值税和国内消费税之和的5%计算,则为3608亿元。加上城市维护建设税4840亿元,附加税费共8448亿元。再加上印花税1827亿元,附加税费和印花税共11816亿元。
可见,通过征收附加税费,确实为国家带来了大量的收入,保障了城市维护建设和教育事业的发展。
至于印花税,则在给国家带来收入的同时,还赋予了调节证券市场的作用。如2007年5月为让股市降温,将证券交易的印花税从1‰调整到3‰,股市立即大跌,从短期看确实有一定作用(长期则未必,详见下文阐述)。
二、取消附加税费和印花税的理由
(一)附加的作用可以通过调整基础税收实现
如果某项事业需要资金,就要开征一个附加税费,那么显然,还应该开征交通附加、医疗事业附加、科技技术附加、农业发展附加等等。当然,根据现在仅将“条例”改名为“法”从而实现“税收法定”的思路,可以上升为《交通税法》、《医疗事业税法》、《科技技术税法》、《农业发展税法》,但这不能改变实质。
假设中国只有一种增值税率10%,为了发展交通事业,拟征收交通附加,税率为10%,基数为增值税,则交通附加的实际税负为1%,合计税负为11%。那为什么不直接将增值税率调整为11%呢?无非有两个理由:
1.专款专用
财政预算中将交通附加单列为一项收入,交通支出也在交通附加中单列。照此思路,各种支出都应该有专门的税收或附加,无法相互调剂。其实完全可换种思路,虽然增值税收了11%,但是财政将其中1%作为交通支出。不过是一个财政管理问题,何需分为两个税费?
2.避免让纳税人感觉增加加税
不直接增加增值税的税率,避免让纳税人感觉国家加税,增加负担。然而,对纳税人来说,交10%加1%,和直接交11%并无区别,无论何种名称和何种理由。当然,在目前减税降费的形势下,要想加税显然不行,但可换种思路,假设本来要降低1%的增值税,为什么不直接取消1%的交通附加呢?纳税人的税负同样减少1%,但是避免了多税费申报、缴纳管理的成本。
(二)附加税费对市场主体交易有一定不良影响
如果没有附加税费,增值税作为价外税,对市场主体之间的交易一般不会产生不良影响。比如,某建筑劳务公司为总承包商提供建筑劳务,不含税价为100万元,通常选择3%征收率,则含税价103万元,实际收入100万元;如果总承包商要求9%税率的发票,则含税价109万元,建筑劳务公司的收入仍为100万元。假设劳务公司没有进项,人工成本为90万元,则利润总额为10万元。对总承包商来也类似,不管哪种税率(征收率)都不影响利润。
但有了附加税费,将增加增值税12%的附加税费(假设在市区),在3%和9%增值税时,分别缴纳0.36万元和1.08万元的附加税费,利润分别为9.64万元和8.92万元,相差0.72万元。
城市维护建设税按行政级别划分不同的税率,市区7%、县城和镇5%、农村1%,这种差别较大的税率有违市场经济公平竞争的精神,不利于发挥市场主体配置资源的决定性作用。若按此种作法,则个人所得税法应将北上广深的扣除额标准定为远超过其他地区,如提高到10000元。
因此,附加税费对市场主体交易有一定不良影响。不如直接合并在增值税内,更有利市场主体之间的交易。
(三)教育费附加和地方教育附加对教育事业贡献有限
根据财政部网站数据,2018年教育支出32222亿元。而据前文测算,教育费附加和地方教育附加约3608亿元,仅占支出的11.2%。如果真要依赖教育费附加和地方教育附加来完成教育事业,则以32222亿元,除以国内增值税和国内消费税之和72161亿元,征收率(标准)应从现在的5%提高到45%!
(四)征纳成本与收益相比较高
三种附加税费和印花税,有不同地点的区别(市区、县城或镇、其他地区),有不同的税目(产权转移书据、几种合同、权利许可证照等),还有不少规范性文件进行解释,无疑增加了纳税人的遵从成本和税务机关的征收成本。
其中,印花税的征纳成本与收益(财政角度)相比最高。具体表现在以下方面:
1.按本贴花仅5元而成本高且大部分纳税人违法
营业账簿(除资金账簿按金额贴花)和权利、许可证照,按本贴花,每本仅5元。但是,纳税人需要购买并张贴,而当今人力成本高昂,去税务大厅购买再回来张贴的成本远超过5元。大部分纳税人不清楚或忘记在营业执照等证照上贴花,没有按规定“在每枚税票的骑缝处盖戳注销或者画销”(《印花税暂行条例》第六条),违反了税法。
若从税务机关管理角度来看,也同样是征收成本过高。比如稽查人员经过努力,终于查实纳税人有10本散布在几个部门的权利证照没有贴花,也不过50元印花税,但付出的时间成本远不止此。
2.合同贴花难以管理
由于合同及具有合同性质的凭证种类繁多,且多分散在纳税人各个部门,除财务人员以外的大部分人员缺乏印花税知识,管理合同贴花容易挂一漏万,成本相对较高。由于合同在书立时即产生印花税的纳税义务,而现实是有部分合同未有效执行甚至根本就没执行,此时纳税人当然不愿意贴花。
从税务机关角度来看,要查实这些合同更有难度,连究竟签了多少合同都难以掌握。
3.税务机关征收的“变异”和“渎职”
由于印花税金额不大而征管难,所以在实践中,除了在不动产过户等环节“卡位式”征收外,税务机关往往采取核定的方式,即根据采购和销售的金额的一定比例(如80%),核定纳税人的合同印花税。这种核定方式,固然便于征管,但似乎已经远离了印花税的初衷,仅是为了避免追究渎职,可称之为“变异”。
目前绝大部分政府工程和政府采购,合同仅由销售方(一般为企业)贴花,政府单位没有主动去申报合同印花税,税务机关没有也不愿意去各政府单位检查合同印花税缴纳情况,理论上税务机关已经涉嫌渎职。一个税种如果让大部分税务机关和政府单位涉嫌违法,说明这个税种本身很可能存在问题。
(五)印花税不适应信息技术与商业创新时代
印花税的设计是基于“纸”的时代,所以要“贴花”。在信息技术与商业创新时代,原有的一些载体发生了变化,定义也逐渐模糊。主要表现为:
1.按本贴花的“本”有变化
比如电子证照,甚至只是备案公告,是否属于本?在多处使用或采用不同载体算几本?
2.何谓合同或具有合同性质的凭证更有争议
信息时代,可能点一下鼠标或手指在触屏上一点即已完成交易,如果没有名为《合同》或《协议》的文本,点这一下是否属于签订合同?交易的电子清单,甚至只是二维码,是否属于《印花税暂行条例》第二条规定的“具有合同性质的凭证”?
3.在商业创新时代合同性质与当事人更难判断
网约工、众包等平台经济,PPP等各种名义的合作项目,合同性质有争议,谁是合同当事人也有所不明,经常有相关诉讼见诸法院。众多纳税人与税务机关又如何判断?
(六)印花税对证券市场的调节作用有限且可以替代
如前所述,2007年5月为让股市降温,将证券交易的印花税从1‰调整到3‰,股市立即大跌,从短期看确实有一定作用。然而,经过近两个月的震荡调整后重新步入升势,直到当年10月中旬。次年4月,为挽救股市的颓势,将证券交易的印花税从3‰降为1‰,立即高开大涨,然而短暂反弹后,持续下跌。
可见,印花税对证券市场的调节作用有限,国家经济大环境、上市公司业绩、信息披露与监管、社会投资渠道等基本面才是决定因素。
虽然世界上有一些国家有证券交易税(印花税),但美国拥有世界上最发达的证券市场,却没有证券交易税(印花税)。可见,调节证券市场,不一定需要证券市场印花税。
今年国家开通了科创板,拟通过鲶鱼效应激活资本市场,又对一些财务造假的上市公司采取了退市措施,从而带动我国股市走向正规化,让资本为实体经济服务。要搞好股市,需要深层次理解资本,市场经济资本需要利润,各种干预市场调节资源的措施(比如印花税)都会产生交易成本,抑制部分正常交易,产生“无谓损失”,最终对政府、上市公司、投资者都有害无益。
如确需替代证券交易印花税的调节证券市场功能,可通过以下两种方式:
1.调整交易手续费
无论是上交所或深交所,均是国有企业,收取的交易手续费实际仍归国家。交易手续费可在现有基础上,加上原证券交易印花税的比例。
2.调整证券交易的所得税或增值税
目前,对个人免征买卖股票的个人所得税和增值税,对机构也有一定优惠。完全可以通过调整优惠幅度,实现调节证券市场的作用。
(七)取消符合历史规律与减税降费精神
党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,作出了“分步实施税收制度改革”的战略部署,明确了我国下一步税制改革的基本原则和主要内容。总结起来就是简税制、宽税基、降税率、严征管。目前而言,我国税制繁多且综合税率较高,不符合税制改革的趋势。附加税费的存在使得我国税制更加复杂,降低了征税的透明度和可操作性,不仅增加纳税成本,且加大税收征管难度和征收成本。为提高我国企业的竞争力,合理减轻税负和简化税制势在必行。一次性取消附加税费及印花税,既能做到简化税制,还切实降低了税负,是真真正正的减税降费。这种有魄力的减税措施,无异于在经济寒冬中为市场主体带来了一股暖流!
从历史的角度看,公用事业附加停止征收了,还有一些地方征收的与附加类似性质的如价格调节基金,也停止征收了。这些附加均完成了自己的历史使命。在现在城市建设资金来源多渠道化、教育投入充足的情况下,再坚持征收附加税费,已无必要。
在当今减税降费的大趋势下,取消附加税费和印花税,可以切实减轻企业负担,降低征纳成本,符合减税降费的精神。至于减降减费带来的差额影响,完全可以通过提高纳税遵从度来解决。
(八)选择合适时机取消不会影响财政收入
根据2019年10月30日国家税务总局新闻发布会数据,2019年前三季度增值税改革新增减税7035亿元。由于增值税改革新增减税,应由2019年4月1日降低税率起计算,即至三季度末只有6个月时间,假设全年均匀分布,增值税改革如持续一个完整年度将带来14070亿元的新增减税。如前所述,2018年附加税费和印花税共11816亿元,少于新增减税。
因此,如国家再启动新一轮的增值税改革,不如取消附加税费和印花税,来得更简便,也不会冲击收入(因为减税降费在预计之中只是表现税种不同)。
并且,从2016年全面营改增至今,不管如何减税降费,国家总的税收仍在增长。原因是纳税人遵从度提高,税收征管力度加大。因此,即使现在取消附加税费和印花税,预计财政收入仍将增长,至少不会因此大幅下降。
(九)取消后可通过机制保持中央和地方财政平衡
由于附加税费和印花税,大部分归地方收入,所以取消后,可能影响地方财政。但是,营业税全部为地方收入,全面营改增后,通过分配比例调整、加大转移支付,仍然保持了中央和地方财政的平衡。附加税费和印花税远小于营业税,因此完全有理由相信,取消附加税费和印花税后,可通过同样或类似机制,保持中央和地方财政平衡。
三、对各种意见的思考
据本人所了解,目前社会各界对附加税费和印花税的去留有各种意见,大致如下:
1.很赞同取消印花税,但建议保留证券交易印花税
赞同取消最主要的原因是遵从成本高,收益(财政角度)小,纳税人觉得交税不多,但又麻烦又容易少交违法。其他原因一般纳税人或税务干部没有进行研究,只是担心取消证券交易印花税,会失去调节证券市场的功能。对此,前文已有分析,可通过调整交易手续费等方式替代。
2.对取消附加税费从未思考过,听说后有一定赞同
因为大部分人士根本没有想过可以取消附加税费,因此从未思考过这个问题,所以在了解本人建议后,表示需要消化,部分人士表示赞同。这种情况更说明需要国家权威机构和社会有识之士,对这个问题进行更深入的论证与宣传,广泛征求意见。
3.反对取消附加税费和印花税
据本人所知,这部分人士并不多,主要是一些财政与税务干部,其中有一些参与了附加税费立法(城市维护建设税法和印花税法的征求意见稿)。从征求意见稿的说明看,立法的必要性主要是“落实税收法定原则”,总体考虑是“基本保持现行税制框架和税负水平总体不变”,即为了将“条例”换成“法”而立法。对应否继续征收的问题,并没有深入思考和研究。
因此,在财政部和国家税务总局主导税法立法的情况下,取消附加税费和印花税,几无可能。但在全国人大层次,应当对应否继续征收,进行深入研究,广泛征求社会意见,方能得出合理结论。
四、结语
已经征求意见的城市维护建设税法和印花税法,实属为了将“条例”换成“法”而立法,这绝非“税收法定”的本意,殊不可取。
建议对应否取消附加税费和印花税,进行深入研究,广泛征求社会意见,从而得出合理结论。
如决定取消附加税费和印花税,建议在下一轮降税减费之时进行,从而减轻纳税人负担,激发市场活力,最终增加国家税收。